1. Desde as reformas liberais, a organização das magistraturas tem sido questão sempre presente, em que se confrontam em debates intensos dimensões políticas e ideológicas, discussões do âmbito da ciência política e sobre os diversos modos de organização e interacção das funções do Estado.

Nos séculos XIX e XX em Portugal, o governo e a disciplina das magistraturas e a definição de modelos de construção e garantia da independência judicial foram o resultado das sínteses e soluções possíveis entre as construções teóricas, mais ou menos elaboradas, e a praticabilidade politicamente condicionada das circunstâncias.

A natureza dos modelos de organização anda associada à aceitação - aceitação material e politicamente consistente, e não apenas embrulhada na névoa da retórica - de condições estatutárias essenciais à efectividade das garantias necessárias à integridade de princípios constitutivos - a independência como condição da imparcialidade e garantia da igualdade dos cidadãos.

A discussão sobre os modelos de organização tem sido, por isso, muito tributária dos ambientes culturais e políticos, e da consequente concretização da intencionalidade sobre a posição da função judicial nos equilíbrios dos poderes do Estado.

2. No contexto histórico da organização judicial portuguesa, a primeira tentativa de autonomização de órgãos próprios para apreciação da responsabilidade disciplinar dos juízes foi a previsão, junto do STJ e dos tribunais da Relação, de «Conselhos Disciplinares», com competência para apreciar e sancionar comportamentos com relevo e consequências disciplinares dos juízes do STJ e das relações e da 1a instância - Decreto de 10 de Abril de 1849.

Os «Conselhos Disciplinares» não chegaram contudo a ser constituídos.

Posteriormente, em 15 de Setembro de 1892 foi criado o «Conselho Disciplinar da Magistratura Judicial», constituído por três juízes do STJ, mas foi inoperante até à extinção em 24 de Outubro de 1910.

Em 1912 todas estas competências em relação aos magistrados judiciais - a disciplinar e a orientadora - foram transferidas para o Conselho Superior da Magistratura Judicial, dando-se ao Conselho a faculdade de decidir sobre a promoção dos magistrados à classe ou a tribunal superior

Em 1927, com o Estatuto Judiciário de 22 de Junho de 1927, o «Conselho Superior Judiciário» detinha toda a acção disciplinar dos tribunais, e intervinha decisivamente na promoção dos magistrados judiciais.

O Estatuto ampliou a competência disciplinar, atribuiu-se ao Conselho a função de fiscalizar e dirigir os próprios serviços de justiça, intervindo directamente quando para isso tinha competência, ou solicitando do Ministro as providências necessárias para uma administração regular, e entregou-se-lhe de um modo absoluto a forma de colocação e promoção dos juízes e dos que podiam ser admitidos a exame de habilitação judiciária.

O Estatuto de 1927, tanto em geral como no que respeita ao Conselho em particular, constitui, nas circunstâncias do tempo da publicação, um modelo historicamente relevante pela densidade das formulações e na elegância da linguagem.

Nos Estatutos de Junho de 1933 e de 14 de Abril de 1962, o Conselho manteve e foram reforçadas as competências para realizar inspecções, avaliar o mérito profissional, elaborar proposta de nomeações, promoções e graduações de magistrados, a preparação de movimentos judiciais e exercer a acção disciplinar.

É interessante referir a influência das ambiências políticas na evolução do modo de recrutamento dos membros de Conselho. O Decreto de 1892 previa a constituição do Conselho através de eleição, mas a Lei de 1912 veio modificar o sistema substituindo-o pela nomeação do governo. Pelo Decreto n° 4172, de 26 de Abril de 1918, regressou a eleição de todos os vogais; mas logo pelo Decreto n° 5499, de 5 de Maio 1919, foi retomado o anterior regime. Em 1926, pelo Decreto n° 11 751, de 23 Junho, estabeleceu-se um regime misto de nomeação e eleição para os vogais conselheiros e a eleição para os outros vogais especiais. O Decreto n° 16.563, de 2 de Março de 1929, voltou à nomeação integral, e o Decreto n° 17.955, de 12 de Fevereiro de 1930, novamente estabeleceu o regime da eleição total. Regressou-se porém ao regime de nomeação total pelo governo com o Decreto n° 21.485, de 20 de

Julho de 1932, com o fundamento de que não seria «necessária qualquer justificação, porque os factos a dispensam».

Nos Estatutos de Junho de 1933 e de 14 de Abril de 1962, manteve-se a nomeação dos membros do Conselho Superior Judiciário pelo governo.

3. A evolução da experiência portuguesa até ao regime democrático instituído pela Constituição de 1976, revela bem as contingências de constituição e afirmação dos conselhos da magistratura, e a dependência dos contextos históricos, das perspectivas organizativas politicamente definidas ou só discutidas, e da consequente relevância do estatuto judicial.

E, como se salientou, a história é complexa, com as sucessivas formulações na função, competências e composição, que só estabilizaram com os Estatutos de 1933 e 1962 - este estabelecendo as competências mais extensas.

Hoje, na estabilidade constitucional e na sedimentação cultural e política das condições essenciais do Estado de Direito, e respeitando também compromissos internacionais, mesmo em forma de soft law, relativos à substância das democracias, os conselhos da magistratura estão usualmente consagrados nos textos constitucionais.

Em Portugal, o Conselho Superior da Magistratura foi previsto com a dignidade de órgão constitucional com a Constituição de 1976, definindo a lei a composição e as competências nucleares, concretizadas especificamente e desenvolvidas no Estatuto dos Magistrados.

A composição do Conselho evoluiu desde a primeira formulação constitucional. De órgão presidido pelo Presidente da República, e integrado pelo presidente do STJ, presidentes das relações, provedor de justiça e membros eleitos (num total de 23 membros), passou, após a revisão constitucional de 1982, a ser presidido pelo presidente do Supremo Tribunal de Justiça, com uma composição mista de juízes eleitos por todos os juízes, membros eleitos pela Assembleia da República e designados pelo Presidente da República.

Nesta composição e numa primeira formulação, o Conselho teve maioria de juízes, dado que um dos membros designados pelo Presidente da República seria necessariamente magistrado judicial; actualmente, tendo sido eliminada a imposição de designação, a existência ou não de uma maioria de juízes depende da circunstância de o Presidente da República designar ou não um magistrado judicial.

Esta modificação constitucional pode ter uma leitura política interessante na interpretação dos equilíbrios; a chave da existência ou não de uma maioria de juízes no Conselho depende da vontade do Presidente da República em cada formação do órgão.

Na composição actual, o Conselho tem 17 membros; o Presidente, que é o Presidente do Supremo Tribunal de Justiça, e sete juízes eleitos, em listas, pelos juízes a nível nacional: o Vice-Presidente, que tem de ser juiz do Supremo Tribunal, dois juízes da relação e quatro juízes de tribunais de 1ª instância; sete membros eleitos pela Assembleia da República e dois membros designados pelo Presidente da República.

As competências, que na parte de gestão são exercidas através de dupla delegação no presidente do Conselho e deste no vice-presidente, mantêm-se estáveis desde 1976.

As competências essenciais integram todas as matérias relativas ao estatuto funcional dos juízes, às inspecções aos serviços e às notações dos juízes, questões relativas à disciplina e ao sancionamento disciplinar, problemas relevantes da gestão processual nos tribunais, incluindo a definição de prioridades de tratamento processual em circunstâncias particulares que justifiquem intervenção.

As competências são, pois, muito extensas; a extensão das competências impõe formas de organização dos instrumentos de gestão, e capacidade operacional e meios técnicos que permitam melhor eficiência e eficácia: tais meios não podem dispensar funções dirigentes e técnicas de administração e adequada capacidade orçamental.

Para além das competências desta natureza, o Conselho Superior da Magistratura deve ter participação activa na definição de políticas, tem de discutir e analisar fora da espuma dos dias as grandes questões implicadas na posição institucional e na função dos tribunais e da magistratura; ter sempre em guarda as condições de garantia da independência interna e externa, pensar e gerir mecanismos de equilíbrio entre a independência e a accountabily.

4. Na arquitectura constitucional portuguesa, o CSM é, assim, o órgão ao qual compete a gestão, a disciplina e a avaliação do mérito profissional dos magistrados judiciais - artigo 217°, n° 1 do CRP.

Na identificação das funções do CSM que são cruciais para proteção e efectiva garantia da independência, salientam-se as matérias relativas ao recrutamento e à organização de carreiras, ao desempenho de actividades extra-judiciais, à avaliação do mérito, e à disciplina e responsabilidade.

Interpretando a situação do CSM em Portugal, escolheria como matérias mais relevantes a elaboração de um pensamento estratégico sobre a justiça, a disciplina e a responsabilização, mas também a avaliação do mérito e do desempenho profissional dos juízes, com reflexos na confiança externa.

São matérias em que se cruzam lei e praxis, e onde, por vezes, se ganha ou se perde a justeza dos modelos teóricos e a efectividade dos valores e princípios que se destinam a garantir.

Na experiência portuguesa, a natureza constitucional do CSM após as reformas para a construção de um Estado de Direito, revela a dimensão substantiva da sua posição, e por consequência, das respectivas atribuições na realização da finalidade essencial - garantir interna e externamente a independência judicial, pelo exercício coerente e convergente dos poderes (e deveres) que lhe estão confiados.

O CSM constitui o órgão de refracção e de intermediação entre a garantia e os meios de garantir a independência judicial, e a prestação de contas ou accountability perante a comunidade e os cidadãos. 

A garantia e a estabilidade decorrente da composição constitucional do órgão, em conjunto com a praxis que se foi estabelecendo relativamente à designação de alguns dos seus membros, constitui, pode dizer-se, o exemplo perfeito de um modelo democrático, com forte legitimidade composta de várias legitimidades convergentes e substantivas. E por isso, com todas as condições para ocupar uma posição que lhe permita enfrentar e superar as dificuldades em encontrar ura adequado equilíbrio entre a independência judicial (num modelo não hierárquico) e a accountabUity (dever de prestação de contas à comunidade).

Mas, relativamente à avaliação do mérito e da disciplina, os poderes do CSM situam-se no centro da aporia e das dificuldades, por vezes dificilmente superáveis, em coordenar o nível da protecção da independência com a necessidade de assegurar que os juízes exercem as suas funções com competência profissional, diligência, eficiência e imparcialidade, e que a sua actuação inspira confiança na comunidade.

A acção disciplinar e a avaliação do desempenho dos juízes constituem as atribuições do CSM que são essenciais como factor de confiança, que constitui em democracia a fonte básica e material (matricial) da legitimidade da função judicial.

A avaliação não pode ser efectuada por modo e segundo critérios que em nome da independência sacrifiquem as garantias de qualidade e qualificação profissional, nem o valor da independência pode ser afectado por alguma espécie ou verificação de controlo sobre o sentido das decisões.

A previsão detalhada, nas leis e nas práticas, de critérios objectivos e coerentes de avaliação, constitui a melhor solução para promover a concordância prática entre a excelência profissional, a eficiência e a garantia de independência interna.

Por seu lado, a acção disciplinar constitui, porventura, a mais pesada das atribuições do CSM, no cruzamento do espaço entre a independência e os meios instrumentais de accountability.

Nomeadamente num regime disciplinar - como é em geral o dos agentes que exercem funções públicas, e em particular o dos magistrados - em que as definições de infracção disciplinar estão construídas através de fórmulas muito gerais, com sacrifício, diria mesmo dificilmente suportável, do princípio da tipicidade.

A praxis disciplinar será, pois, factor decisivo na construção da confiança interna e externa, e também garantia da independência. A instituição de códigos de conduta e ética, suficientemente precisos e detalhados, que restrinjam a discricionariedade face ao enfraquecimento estatutário da tipicidade das infracções disciplinares, concederá aos juízes garantia acrescida e reforça a independência, impedindo que algum juiz possa recear consequências disciplinares pelo conteúdo de uma decisão.

Neste sentido caminham os trabalhos em curso de revisão do Estatuto.

5. A densidade das funções do CSM exige dos seus membros uma enorme disponibilidade intelectual, o empenhamento pessoal e a grandeza de espírito aberto e independente, para saber compreender a dignidade, a subtileza e a essencialidade democrática da missão.

Os membros do CSM comprometem-se a desempenhar uma exigente missão de serviço público, que só poderá ser cumprida se houver interiorização da substância do valor fundamental a preservar - a verificação da suficiência das condições de garantia do exercício de uma boa justiça, que mereça a confiança dos cidadãos.

Podemos dizer, em linguagem de metáfora, que o CSM português está construído sobre um modelo de composição e de atribuições que, no equilíbrio entre legitimidades e competências instrumentais de garantia estrutural da independência judicial, parece semelhante a um delicado mecanismo de relojoaria suíça.

O modelo português de organização e de gestão da magistratura judicial tem provado bem; o diálogo e convergência entre as várias legitimidades que compõem o CSM, bem como a renovação por mandatos, afastam o risco de derivas corporativas e permitem pensar na estabilidade, dada a garantia da experiência acrescida e a consequente eficácia no desempenho das suas atribuições.  

(António Henriques Gaspar)

 

 

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